sábado, 31 de março de 2012
Fonte: BlogCarlinhos
Foto:
20/03/2012
Fonte : SINDELPOL RJ
O
artigo 144 da Constituição Federal de 1988 (CF/88) estabelece que "a
segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos,
é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das
pessoas e do patrimônio...". Mais adiante em seu parágrafo 8º especifica
que "os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à
proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei".
Em função da interpretação gramatical do texto, muitas vozes têm se
levantado contra as guardas municipais. E assim o fazem por entender que
a CF/88 relegou as guardas municipais a simples e mera atividade de
vigilância patrimonial: não pode fiscalizar e controlar trânsito, não
pode usar armas, não pode atuar na preservação da ordem pública nem
tampouco realizar policiamento ostensivo. Alguns até, de forma tosca,
afirmam que "a Guarda Municipal só pode fazer vigilância patrimonial",
demonstram certa precipitação, porque não é este o teor do texto
constitucional.
PODER DE POLÍCIA
Antes de falarmos
sobre Guarda Municipal precisamos primeiro entender o significado de
Poder de Polícia desprovido de quaisquer adjetivos (civil, militar,
judiciária, sanitária, legislativa, etc). O artigo 78 do Código
Tributário Nacional nos oferece um conceito exato, quando estabelece que
"considera-se poder de polícia a atividade pública que, limitando ou
disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato
ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à
segurança, à higiene, a ordem, aos costumes, à disciplina da produção e
do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de
concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao
respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos". Quando
o artigo 144 da CF/88 fala em "dever do Estado", o legislador quis
dizer unidades federativas, isto é, União, Estados, Municípios e
Distrito Federal. Dentro deste contexto de dever constitucional
atribuído aos municípios, suas Guardas Municipais, lato sensu,
equiparam-se aos demais órgãos constitucionais de segurança pública,
porque estão inseridas no capítulo constitucional específico para a
Segurança Pública, com ênfase para a PROTEÇÃO de seus BENS, SERVIÇOS e
INSTALAÇÕES. Vejamos o significado e o alcance de cada um dos elementos
da dicção desta norma constitucional.
CONCEITO CONSTITUCIONAL DE PROTEÇÃO
Proteção
segundo a doutrina mais recomendada, consiste no conjunto de
providências contra dano ou prejuízo. Em outras palavras, proteger é dar
segurança. A forma mais comum de proteção está naPREVENÇÃO. Prevenir é
evitar a ocorrência do mau, ou, se antecipar a ele; ela pode se
desdobrar em primária, secundária ou terciária. Do ponto de vista da
Administração Pública, a prevenção primária consiste na prestação de
serviços públicos sociais e ações comunitárias para gerar um ambiente
social favorável. A prevenção secundária consiste no exercício do poder
de polícia para restringir ou limitar as liberdades individuais em favor
do bem coletivo e do interesse público. Sendo órgão do Município
constitucionalmente dotado de poder de polícia, a Guarda Municipal deve
contribuir no conjunto da prevenção primária. Quanto a prevenção
secundária, a Guarda Municipal vai executa-la em dois momentos. Em
primeiro lugar, através de ações de vigilância constante, circulando,
exibindo sua presença de forma bastante ostensivamente, como forma de
coibir, de inibir, de desencorajar eventual infrator. Em segundo lugar,
desenvolvendo ações de controle e fiscalização sobre determinados
SERVIÇOS PÚBLICOS contratados, concedidos, permitidos, cedidos, etc:
segurança, higiene, ordem pública, costumes, diversões, lazer público,
atividades econômicas dependentes de autorização do Poder Público, etc.
O ALCANCE OBJETIVO E SUBJETIVO DA PROTEÇÃO
Nos
moldes acima mencionados, a proteção constitucional à cargo das Guardas
Municipais deve recair sobre tudo aquilo que gravita em torno de BENS,
INSTALAÇÕES E SERVIÇOS, do ponto de vista objetivo e subjetivo. Isto
quer dizer que A PROTEÇÃO DEVE ALCANÇAR QUEM DÁ, QUEM MANTÉM E QUEM
RECEBE OS SERVIÇOS, BENS E INSTALAÇÕES. A Guarda Municipal deve proteger
não só os serviços propriamente ditos (prevenir e reprimir qualquer ato
ou fato que possa prejudicar, danificar ou impedir), bem como, proteger
a incolumidade do servidor público, que opera os bens, instalações e
serviços, e a incolumidade do usuário desses serviços. Damos um exemplo
simples: um grupo de baderneiros entra numa praça pública e passam a
importunar as pessoas; logo depois, resolvem pegar uma jovem e
estuprá-la. Vejamos então: de acordo com a "tese proibitiva", se
houvesse um guarda municipal no local, ele não poderia fazer nada,
porque simplesmente não houve qualquer prejuízo ao bem público;
portanto, ele deveria simplesmente assistir ao grupo de baderneiros
importunando as pessoas, e, passivamente assistir ao estupro de uma
jovem, simplesmente porque, segundo "acham" que a Guarda Municipal "é
somente para vigilância patrimonial". Considerando que as instituições
policiais estaduais não têm condições nem capacidade de se fazerem
presentes em todos os lugares, ao mesmo tempo, seria incrivelmente
ridículo imaginar que esse Guarda Municipal tivesse que ligar para uma
ou outra instituição para saber se poderia prender os baderneiros por
contravenção de importunação ao pudor e estupro, porque tal atividade é
exclusiva desta ou daquela instituição.
BENS, INSTALAÇÕES E SERVIÇOS PÚBLICOS
BENS
PÚBLICOS são todas as coisas corpóreas ou incorpóreas, imóveis, móveis e
semoventes, créditos, direitos e ações, que, de qualquer forma
pertençam ao município. Neste universo se inserem asINSTALAÇÕES
públicas, que constituem o patrimônio físico da municipalidade. Os bens
podem ser de uso comum do povo (ruas, praças, rios, estradas, etc), bens
dominiais (bens públicos disponíveis) e os bens de uso especial (bens
públicos aplicados a serviço ou estabelecimento de instituições
públicas). Portanto, para proteger as ruas e todos os seus usuários, a
Guarda Municipal deve estar presente nas ruas, dia e noite, realizando
rondas escolares e preventivas, controlar, fiscalizar e atuar amplamente
no trânsito, até porque, de acordo com o Código de Trânsito Brasileiro,
o Trânsito do Município é da sua mais absoluta competência (art.21).
Pode até conveniar para que algum órgão do Estado possa suprir
momentaneamente a insuficiência do município para prestação destes
serviços. Entretanto, estando devidamente capacitada e aparelhada, a
Guarda Municipal, pode e deve assumir o trânsito no âmbito municipal.
SERVIÇO
PÚBLICO é todo aquele prestado pela Administração por seus delegados,
sob normas e controles do Município, para satisfazer necessidades
essenciais ou secundárias da coletividade, ou simples conveniências do
Município. Podemos exemplificar a extensão do que seja serviço público
do município, citando alguns serviços prestados apenas pela Secretaria
de Promoção Social: assistência ao menor, ao idoso, à criança, à
portadores de necessidades especiais, à família; casa de passagem;
núcleo de atendimento à família e programa de atendimento integral à
família; núcleo integrado de atendimento à mulher, etc. Todos esses
serviços devem ser objeto da mais ampla proteção da Guarda Municipal.
Aliás, como dissemos acima, não só esses serviços, mas também, seus
prestadores e beneficiários são abrangidos pela proteção constitucional
deferida às Guardas Municipais. Isso significa que a Guarda Municipal
pode e deve atuar paraPREVENIR E REPRIMIR as infrações penais e seus
autores, que venham atentar contra os prestadores e os beneficiários
destes serviços. Nesse sentido a dicção do artigo 301 do Código de
Processo Penal não deixa dúvidas: "qualquer do povo poderá e as
autoridades policiais e seus agentes deverão prender quem quer que seja
encontrado em flagrante delito". Ora, se "qualquer um do povo pode", por
que motivo a Guarda Municipal não pode efetuar prisões? Pode e deve
efetuar prisões dos criminosos que cometam quaisquer crimes que atentam
diretamente contra as várias formas de BENS, INSTALAÇÕES E SERVIÇOS
PÚBLICOS, bem como, contra os servidores públicos e os usuários desses
serviços.
A PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS NA GESTÃO INTEGRADA DA SEGURANÇA PÚBLICA
A
participação dos municípios na gestão integrada da segurança pública,
papel que tem sido constitucionalmente reservado aos Estados membros e à
União, apesar de inovadora e recente a nível brasileiro, a cada dia tem
se demonstrado indiscutível, imprescindível e irreversível. O estudo da
história dos sistemas punitivos permite-nos observar a correlação entre
a disciplina e o controle social com a movimentação do mercado de
trabalho. No caso do Brasil vamos encontrar essa correlação analisando a
conjuntura histórico-social da virada do século 19 para 20 (1888/1930)
em cotejo com a conjuntura da virada do século 20 para 21 (1984/2002).
Podemos perceber que uma conjuntura se assemelha à outra. Durante a
escravidão, o controle social era exercido dentro da unidade de produção
(fazenda) pelo senhor de engenho, auxiliado pelos capatazes e
capitães-do-mato. Com o fim da escravidão (1888), o controle social foi
deslocado do âmbito da produção econômica para o Estado republicano
(1889) reorganizado para exercer o monopólio da justiça. O fim da
escravidão também causou o aparecimento nas ruas de massa incontável de
ex-escravos e homens-livres-pobres, e os desempregados. Naquela época a
pergunta que se fazia era "o que fazer (para controlar os homens
livres-pobres, desempregados e os ex-escravos)?". Como resposta, a
partir da virada do século 19 para o século 20, houve uma reformulação
das estratégias formais de controle social do Estado republicano que
levaram a um processo de reforma policial, a criação da Escola de
Polícia (1912) e as conferências jurídico-policiais (1917), que
determinariam o mapeamento do espaço urbano da cidade do Rio de Janeiro,
através da criação de uma pseudo fronteira entre a "ordem" e a
"desordem/malandragem", representada pela zona do mangue, da central, da
lapa, etc. Na virada do século 20 para o século 21, a partir de 1984,
podemos observar um contexto de crise das instituições formais de
controle social. Escândalos envolvendo políticos, juízes, ministros.
Casos de malversação de dinheiro público envolvendo ONGs, sindicatos e
até a mídia. Seqüestro relâmpago, pedofilia, desvio de dinheiro público,
expansão territorial desordenada, favelização, organização de grupos de
criminosos para a prática de tráfico de drogas, que ficaram conhecidos
como crime organizado ou narcotráfico. Esses grupos, aproveitando a
favelização e a posição geograficamente estratégica desses locais, ali
se "encastelaram". No vazio da ausência dos serviços essenciais do
Estado, criaram práticas assistencialistas com objetivo claro de
estabelecer um "poder paralelo", onde ditavam as próprias regras,
decidiam quem ficava, quem saia; prendiam, julgavam e sentenciavam num
só ato (tribunal do tráfico). Novamente, a pergunta que se faz é "o que
fazer (para acabar com a violência) ? Sem adentrar mais ao cerne desta
tese, o fato é que muitas das atuais estratégias formais de controle
social ainda são reminiscências, senão as mesmas, daquelas estabelecidas
ainda na virada do século 19 para o século 20. A nova estrutura de
poder implantada com a promulgação da Constituição Federal de 1988, que
adotou claramente a tese do municipalismo, reservou um papel tímido aos
municípios na administração estatal da justiça e da segurança. Conquanto
unidades primárias do pacto federativo, mas onde se situa
geofisicamente o componente humano do estado, a repercussão do
crescimento acelerado das demandas em segurança pública é, por esse
tanto, muito mais visível, palpável, mensurável a nível municipal, do
que a nível estadual e federal, onde o fenômeno se vislumbra apenas de
forma reflexiva. Daí a constatação que a cada dia vem se tornando
indiscutível, de que urge a necessidade de revisão do pacto federativo
para o monopólio estatal da justiça e da segurança, aumentando a cota de
responsabilidade dos municípios, senão, equiparando-os neste particular
aos Estados-membros, mercê do que ocorre nas áreas da saúde e educação.
O PAPEL DOS MUNICÍPIOS NO PLANO NACIONAL DE SEGURANÇA PÚBLICA
Com
a implantação do Plano Nacional de Segurança o Governo Federal criou o
Sistema Único de Segurança Pública (SUSP) visando a gestão integrada dos
órgãos integrantes da malha constitucional da segurança pública. Nesse
contexto merece destaque a iniciativa ousada de inclusão dos Municípios
no SUSP, para desenvolvimento de um novo paradigma de atuação das
Guardas Municipais no Brasil. Mesmo convivendo nacionalmente com
orientações díspares, sendo bem gerenciadas, padronizadas e dotadas de
mecanismos adequados de estruturação, funcionamento, controle e atuação,
as Guardas Municipais podem tornar-se, segundo o Plano, agências
fundamentais e extremamente eficientes para coibir a
micro-criminalidade. A integração ao Plano Nacional de Segurança requer
que os Municípios reconheçam publicamente às Guardas Municipais o papel
de instituições permanentes e essenciais à política municipal de
segurança, atribuindo-lhes perfil e identidade institucionais próprios,
competências, metas e padrões mínimos de organização. A nível de
política nacional de segurança, a concepção do Plano é bem clara quanto
ao futuro papel das Guardas Municipais, segundo o qual, deverão
constituir-se, quando da normatização legal básica, em Polícias
Municipais eminentemente preventivas e comunitárias -perfil não
existente no modelo atual da Segurança Pública.
A IMPORTÂNCIA DA GUARDA MUNICIPAL NO PLANO DE SEGURANÇA PÚBLICA MUNICIPAL
Nesta
mesma ordem de idéias, para que o Município possa ingressar e assumir
um papel ativo e dinâmico no campo da administração da justiça,
segurança pública e direitos humanos, torna-se imprescindível que a
Administração Municipal viabilize a implementação de todas as medidas
necessárias à construção de uma nova identidade institucional às atuais
guardas municipais, dentro de um contexto de política de segurança
urbana no município. Construir a compreensão do papel da segurança
urbana municipal -e da própria Guarda Municipal -não apenas por parte de
seus profissionais, como também por parte da própria administração
municipal e da comunidade, inaugura uma nova concepção de segurança
pública, qual seja, de promover segurança preventiva e comunitária,
tendo a atual Guarda Municipal como órgão executor dessa nova política.
Para tanto, é necessário à administração municipal, conhecer e
identificar de forma precisa a dinâmica da violência no município. O
diagnóstico é imprescindível (e esse é seu objetivo) para a elaboração
de um planejamento estratégico a partir de dados concretos, que
viabilize a implementação de ações eficazes de segurança pública
municipal e de prevenção da violência, em última análise, viabilizando
um verdadeiro Plano Municipal de Segurança e Prevenção da Violência.
A PEC 534/2002 x MUNICIPALIZAÇÃO DA SEGURANÇA PÚBLICA
Mais
uma vez andaram mau nossos legisladores, ao optarem, dentre as várias
propostas de emenda constitucional para alterar a estrutura das nossas
Guardas Municipais, por uma proposta que praticamente "sobe pra cima" e
"desce pra baixo" ao estabelecer uma alteração medrosa, inverossímil e
divorciada do tempo e da realidade de questionamento das instituições
públicas e esgotamento das estratégias tradicionais de controle social
formal.
O texto proposto pela PEC 534 de 2002, ficou assim:
"Os
Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção
de suas populações, de seus bens, serviços, instalações e logradouros
públicos municipais, conforme dispuser lei federal"
Vejamos então. A
proteção de uma população pode ser feita de inúmeras formas, mas quando
se trata de segurança pública, deve-se ter em mira o exercício legítimo
do poder de polícia. A locução "logradouros" também choveu no molhado,
porque "logradouros públicos municipais" estão inseridos no universo dos
bens públicos municipais.
Outro detalhe. Esta PEC foi elaborada
em 2002, ou seja, exatos 07 anos atrás, quando, obviamente, o contexto
sócio-econômico e a segurança pública não estavam nos patamares hoje,
assumidamente, caótico. Perdeu-se, então, a grande oportunidade de se
criar uma força policial nova, saudável, sem os erros e vícios já
notórios das atuais policiais. A par da incongruência histórica havida
na dualidade polícia militar x polícia civil, perdeu-se a oportunidade
de se criar uma instituição policial única, para fazer um único trabalho
com vistas a um único objetivo: manutenção da ordem pública e
pacificação social. O que se percebe quando se analisam as resistências
ao reconhecimento das Guardas Municipais como instituição policial
municipal, vamos encontrar discursos exatamente iguais aos que mantém a
dualidade polícia militar x polícia civil, as mais das vezes, e em sua
maioria, capitaneados pelos mesmos integrantes das Polícias Militares.
Aqueles mesmos homens, (optamos por usar a locução "homens" por refletir
melhor o caráter da falibilidade e da mesquinhez do ser humano), que
não querem abrir mão das "prerrogativas" (leia-se: privilégios) que seus
cargos lhes proporcionam, e do poder factual e administrativo que
detém, em detrimento do bem estar da coletividade e em socorro a um
estado quase caótico (no caso do Rio de Janeiro, assumidamente,
"guerrilha") de (in) segurança pública.
Temos a favor da tese da ,
exemplos gritantes de sucesso do modelo das polícias municipais, melhor
representado nos E.U.A, onde as existem cerca de 1.600 agências
policiais federais e autônomas, 12.300 departamentos de polícia
municipal e de condado e 3.100 xerifados. É um paradoxo, um contra-senso
quase tragicômico: municipaliza-se o transporte, a saúde, a educação,
mas a segurança pública ainda é federalizada e estadualizada. Ora,
ninguém pode negar que a máquina do Estado desde há muito faliu, e as
palavras de ordem agora são ficar apenas no essencial, enxugar,
otimizar, desobstruir. É um absurdo que se negue a natureza de
instituição policial às guardas municipais, única e simplesmente pela
pouca ou nenhuma capacitação de seus componentes, com coisa que as
polícias militar e civil sejam a mais alta expressão da competência. Com
certeza que não. E os fatos estão ai, diariamente estampados na mídia
falada e escrita para demonstrarem essa constatação. Os componentes
essenciais do Estado se encontram genuinamente no município: quem tem
território é o município, quem tem população é o município.
O que
é o Estado senão a divisão territorial formada pelo conjunto dos
municípios. E o que é a União senão o somatório formado pelo conjunto
dos Estados, constituídos pelo conjunto dos Municípios. Essa e outras
discrepâncias têm levado Governadores como o do Rio de Janeiro a falar
em revisão do pacto federativo. Mas este é um outro assunto, apesar de
servir como amostragem do desequilíbrio federativo da nossa República
Brasileira, onde os municípios têm que andar de pires na mão atrás da
União, como se ela ainda fosse o doador de terras, o senhor feudal, o
colonizador, o dono perpétuo. Quem sofre diretamente as cobranças do
povo, são prefeitos, vereadores e secretários municipais, simplesmente
porque eles estão diretamente ligados à população das cidades. Vamos
citar aqui, apenas "ad referendum" que até hoje o DENATRAN não admite
que Guardas Municipais, investidos mediante concurso público, sejam
agente da autoridade de trânsito e desempenhem as tarefas de
fiscalização de trânsito, mesmo estando explícita e gramaticalmente
gizado no artigo 280 § 4º do CTB que o "agente da autoridade de trânsito
competente para lavrar o auto de infração poderá ser servidor civil,
estatutário ou celetista ou, ainda, policial militar designado pela
autoridade de trânsito com jurisdição sobre a via no âmbito de sua
competência". Portanto, pela dicção do dispositivo a condição "sine qua
non" para o desempenho da fiscalização é que o agente seja DESIGNADO por
ato da autoridade de trânsito, e que este ato recaia sobre SERVIDOR
PÚBLICO CIVIL, ESTATUTÁRIO OU CELETISTA, ou ainda POLICIAL MILITAR. Ora,
não está escrito em lugar algum do Código de Trânsito que o município
tem que criar uma carreira própria de agentes de trânsito, que o órgão
de trânsito NÃO PODE SER A GUARDA MUNICIPAL, e que tais agentes devem
ter formação específica para o trânsito. Isso é a mais absoluta
insandice, viagem, desprezo, desrespeito, pouco caso que existe hoje, em
pleno ano de 2009, século XXI, no DENATRAN.
Enquanto isso, os
Tribunais de Justiça julgam a inconstitucionalidades de leis estaduais
que se aventuraram a proibir o Município de utilizar suas guardas
municipais nas atividades do trânsito municipal, conforme se poderá
conferir no link.
São situações como esta que nos fazem refletir e
buscar meios alternativos de mobilização para que as Guardas Municipais
possam assumir efetivamente seu papel de instituição genuinamente
policial para atividades de prevenção e policiamento comunitário,
integrando de vez o rol das demais instituições policiais
constitucionalizadas.
Roldenyr Alves Cravo
Delegado de Polícia
fonte: http://adepolrj.com.br/Portal/Noticias.asp?id=11511